摘 要：贸易便利化是推动全球经济增长的关键因素，对于中国经济的影响至关重要。贸易便利化以国际公认的标准和做法为基础，其实质是“简化协调贸易程序，加速要素跨境流通”。认证认可是国际通行的贸易便利化工具，具有市场化、国际化的突出特点，被称为市场经济“信用证”、质量管理“体检证”、国际市场“通行证”。在以市场化改革、国际化发展为导向的改革开放进程中，认证认可为推动中国经济融入全球经济体系、提升贸易便利化程度发挥了积极作用。中国经济进入高质量发展阶段后，针对市场信任机制不健全、国内市场行业壁垒和国际市场贸易壁垒等难点问题，亟须充分发挥认证认可的作用，加快构建国际互认体系，破除影响市场机制发挥决定性作用和更好发挥政府作用的瓶颈障碍，完善贸易便利化的制度化安排。
关键词：改革开放 认证认可贸易便利化
改革开放40年来，一方面，坚持以市场化改革为导向，逐步完成计划经济体制向市场经济体制的转型，另一方面，坚持以国际化为导向，逐步实现本国经济与国际经济接轨，通过资源要素的市场化配置及商品、服务的全球化贸易，发挥中国在全球分工体系中的比较优势，从而实现经济的快速腾飞。贸易便利化是推动全球经济增长的关键因素，对于中国这样一个经济总量、贸易总量位居世界前茅的经济体而言至关重要。从一定意义上讲，中国改革开放的历程也是基于不同发展阶段和发展环境，不断寻求改进贸易便利化方案的过程。而其中，认证认可作为市场化、国际化的贸易便利化工具，为之发挥了重要作用。
改革开放以前，由于我国实行高度封闭的计划经济体制，不但国内市场极不健全，而且与国际市场几近隔绝，几无贸易便利化可言。改革开放后，我国开始运用市场化、国际化的管理手段和制度成果，促进开放型的市场经济发展。其中，建立和实施认证认可制度，伴随着改革开放的全过程，对于建立健全市场经济体制、促进贸易便利化产生了积极而深远的影响。
一、认证认可伴随改革开放的重大历史节点同步推进，促进贸易便利化作用日益显现
上世纪七八十年代改革开放之初，中国从国际上引入认证认可制度，开始遵循国际通行的标准和规则开展合格评定活动。今年是改革开放40周年，认证认可在中国也经历了大约40年左右的发展历程。回顾这段历史，大致可以分为三个阶段：
（一）改革开放初期：认证认可工作起步阶段（1978—1991年）
1978年，中国开始改革开放，随着经济体制由“高度统一的计划经济”向“有计划的商品经济”转变，贸易政策也随之发生根本性变革。贸易便利化的成果主要体现在：一是逐步放开部分贸易经营权，改变单一的统购统销的经营体制；二是允许外资进入，出台鼓励吸收外资的政策和法律法规；三是实施出口导向战略，开始实行出口退税、外汇留成等贸易政策。
这一时期也是我国认证认可开始起步阶段。1978年，我国重新加入国际标准化组织，开始了解到认证是对产品质量进行评价、监督、管理的有效手段。1981年，我国加入国际电子元器件认证组织，并成立了中国第一个产品认证机构——中国电子元器件认证委员会。从20世纪80年代中期至90年代初期，我国相继建立了家用电器、医疗器械、汽车、食品等一系列产品认证制度。1985年，开始推行实验室认可制度。
认证认可制度的建立，满足了我国开展对外贸易的急需，使得我国企业及产品取得国际市场的“通行证”，并获得国外官方及客户的信赖，为实施出口导向战略提供了重要支撑。更深远的意义在于，认证认可使得我国开始运用国际标准和通行规则，建立起与国际接轨的质量管理制度和贸易体系，为我国参与经济全球化创造了条件。
（二）改革开放加速：认证认可工作全面推行阶段（1992—2001年）
上世纪90年代，以邓小平“南巡”讲话为重要标志，中国改革开放进入加速深化时期。随着“社会主义市场经济体制”的确立，国内贸易和对外贸易体制发生了深刻变革，贸易便利化的成果主要体现在：一是关税和非关税措施的大幅度削减，整体贸易环境显著改善；二是内外贸一体化发展趋势开始显现，逐步建立内外贸协调机制；三是对照国际标准和国际规则，大幅度提升各领域贸易管理的国际化水平。
这一时期也是认证认可全面推行阶段。除全面实施产品认证外，在管理体系认证领域也取得了重要进展，相继建立了ISO9001质量管理体系、ISO14001环境管理体系、OHSAS18001职业健康安全管理体系等认证制度。这一时期最有影响的认证制度是原国家技术监督局（质量技术监督局）针对我国产品安全准入的“长城”标志认证和原国家进出口商品检验局（出入境检验检疫局）针对进口商品安全准入的“CCIB” 标志认证。同时，相继成立了对质量管理体系认证机构、产品认证机构、实验室等实施认可的机构，全面推行认可制度。
认证认可制度的全面建立和广泛推行，为国家发展市场经济、扩大对外贸易提供了政策工具和制度保障。认证认可的应用已不仅仅局限在少数外贸企业，而是逐步渗透到工业、农业、服务业等国民经济各个行业，满足市场对安全、质量、环境、职业健康等多元化需求。随着获证产品及获证组织数量的迅猛增长，认证认可对于贸易便利化的作用日益显著。其重要标志是国家通过立法对认证认可实施制度化安排，从而带动多个领域体制机制改革，如在农业、电子、建筑、环境、医疗等行业按照国际规则建立行业管理制度，适应了相关行业领域的对外开放需要。
（三）加入世贸组织：统一的认证认可制度建立和实施阶段（2001年至今）
2001年，中国加入世界贸易组织（WTO），标志着中国进入全方位对外开放、全面融入全球经贸体系阶段。中国按照WT0规则，全面修订贸易政策和相关法律法规，贸易便利化的主要成果体现在：一是WTO规则全面适用，关税措施和非关税措施全面降低，贸易成本显著降低；二是市场开放度空前提高，外资在各产业领域的比例显著提高，贸易便利程度显著提升；三是对外贸易总量迅猛增长，对外贸易依存度快速攀升，溢出效应持续增强；四是内外贸一体化总体实现，统一的全国大市场基本建成，国内市场环境日趋改善。
这一时期也是统一的认证认可制度建立和实施阶段。我国从国际上引入认证认可制度后，在当时计划经济体制下，由不同部门在各自行业领域分别推行，客观上造成各自为政、多头管理、重复认证等一系列弊端。最为突出的是，对国产品和进口产品分别实施两套不同的认证制度，不符合国际通行的国民待遇原则。2001年8月，为了适应我国“入世”和完善社会主义市场经济体制的需要，党中央、国务院决定将原国家质量技术监督局和国家出入境检验检疫局合并组建国家质检总局，并成立国家认监委，统一管理、监督和综合协调全国认证认可工作。这标志着我国建立了统一的认证认可制度及管理体制，实现了认证体系、认可体系以及管理部门、法规规章的统一。
统一的认证认可制度的建立和实施，对于全面深化改革开放、构建开放型经济体系产生了深远影响，其对于贸易便利化的重要意义主要体现在：一是对内外贸易实行统一的合格评定程序，简化了市场准入环节，大大降低了贸易成本。2002年5月，中国正式实施强制性产品认证制度（CCC认证），以此替代对国内产品实施的“长城”标志认证和对进口商品实施的“CCIB”标志认证，实现了“四个统一”（统一目录，统一标准、技术法规和合格评定程序，统一标志，统一收费标准），结束了中国市场实施两套不同的产品准入条件的状态，解决了重复认证、重复收费问题。二是落实了国民待遇原则，促进了外资进入国内市场，增强了中国经济的活力。进入中国境内的外资认证检测机构已由“入世”前不足10家，增长到2017年底的306家。境外机构在华加快拓展市场业务并积极开展投资并购，其中SGS在华业务已占其全球总量三分之一。在内外资的积极参与下，中国成为全球增长最快、最具活力的检测认证市场。检测认证市场外资加速进入，又为其他产业领域扩大利用外资提供了有利条件。三是促进了认证认可领域的国际互认，助推了对外贸易特别是出口贸易的迅猛增长。按照国际规则建立统一的认证认可制度，助推了国际互认安排的达成。这一时期相继取得一系列重要的多双边互认成果，如双边领域，中国与新西兰达成首个政府间合格评定互认协议，我国电子电器产品可依据中方CCC认证结果直接进入新西兰市场。中国与越南、韩国、丹麦等国也就机动车、电子电器、食品等达成双边互认安排；多边领域，中国全部加入了国际电工委员会四大互认体系（IECEE、IECQ、IECEx、IECRE），并以创始成员身份加入国际认可论坛、国际实验室认可合作组织建立的多边互认体系（IAF/ILAC-MRA），惠及数千亿美元出口产品。以电子产品为例，每年有6万多家中国企业获得国际电工产品安全测试证书（IECEE-CB），平均降低出口成本1/3以上。
二、中国认证认可制度在改革开放中不断自我完善，为贸易便利化提供了更优的制度化安排
认证认可制度在中国建立以来，自身经历了两轮大的改革历程：第一轮是“入世”后，对原由各部门自行建立的认证认可制度进行整合，建立起统一的认证认可体系，对全国认证认可工作实行统一管理；第二轮是十八大以来，根据全面深化改革部署，推进认证认可领域“放管服”改革，有效激发了认证认可制度优势和行业活力，从而为市场提供更加优良的贸易便利化工具。回顾认证认可领域深化改革历程，主要成果是：
（一）以统一性为导向，强化统一管理体制，降低制度性交易成本
按照“统一管理，共同实施”原则，建立了统一的认证体系、认可体系，以及与之相支撑的合格评定标准体系、法规体系、监管体系，进而推动多个领域打破行业壁垒，在绿色产品、检验检测机构资质认定等领域整合多个评价事项，实行统一的技术评价和行业管理，从体制机制和制度上消除了政出多门、多头管理、重复评价导致的制度性交易成本。
（二）以开放性为导向，放宽市场准入限制，激发市场活力
相继在认证机构审批、检验检测机构资质认定、强制性产品认证实施机构指定等领域实施改革，全面取消了法定条件以外的政策性限制，推行“五减”（减程序、减环节、减时间、减收费、减申请材料），认证机构的审批时限由45天缩短到30天，显著提升了检测认证市场准入的便利化程度。认证机构、检验检测机构数量近三年来分别增长178%和28%。
（三）以公正性为导向，营造公平竞争环境，强化事中事后监管
在自贸试验区取消了外资在华设立认证机构的准入特别管理措施，解决了部分强制性认证领域指定实施机构“独家垄断”问题，营造了各类市场主体公平竞争的市场环境；同时推行“双随机，一公开”监督检查，加强对非法、违规、虚假认证检测活动的打击力度，大力整治“认证乱象”，对CCC认证、有机产品认证等高风险领域实现全覆盖重点监管，对检验检测机构行政处理占机构总数的15%，有效维护了认证认可活动的公正性和公信力。
（四）以科学性为导向，完善认证认可制度，提升供给水平
围绕传递信任、便利贸易的目标，充分发挥强制性认证“保底线”和自愿性认证“拉高线”的作用。对强制性产品认证“目录瘦身、简化程序、减轻负担”，将31种产品调出认证目录，对24种产品实行企业自我声明方式，引导认证机构降低收费2.7亿元；对自愿性产品认证“鼓励创新、健全机制、推动采信”，引导认证机构积极开发满足市场需求的认证项目，积极推行智能家电、车联网产品等消费品和养老、健康、金融等服务领域的高端品质认证，促进新技术、新产品、新产业的消费应用。
三、高质量发展阶段的贸易便利化挑战及对策
中国经济已由高速增长阶段进入高质量发展阶段，面对来自内外部环境的一系列挑战。从国内环境看，主要是如何激发市场活力，营造更加优良的国内营商环境，形成持续促进质量和效率提升的机制，推动中国经济迈向中高端；从国际环境看，主要是如何应对贸易保护主义、单边主义对国际贸易的阻碍，拓展中国经济的发展空间，提升中国经济在国际分工体系中的地位。这些都有赖于市场化改革和国际化发展的新举措，使市场机制更加有效发挥作用，全方位扩大对外开放。
（一）当前影响贸易便利化的难点问题
随着“放管服”改革的不断深化，我国市场营商环境显著改善，贸易便利化程度不断提升，但影响市场机制充分有效发挥作用的障碍依然存在，一些深层次矛盾日益显现。当前，影响贸易便利化程度进一步提升的难点问题有：
一是取消行政许可的领域缺少市场承接手段，增加了监管压力，迟滞了改革红利的释放。“放管服”改革以来，国家在放宽市场准入限制上采取了不少有力措施，新增市场主体呈现井喷态势，但市场运行中仍存在“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”等各种“隐性壁垒”，一些部门原有许可审批手段“改头换面”。在行政许可已经取消的领域，由于事中事后监管机制尚不健全，尤其是市场化调节工具尚不完备，导致放开领域出现监管空白。比如准入类人员职业资格制度大幅取消后，市场缺少衡量专业技术人员能力评价手段，国际通行的人员认证制度尚属空白，制约我国人才队伍能力提升。
二是市场信任机制不健全，严重动摇市场信心，推高贸易风险成本。由于市场诚信体系建设相对滞后，信用激励约束机制欠缺，三鹿奶粉、长生疫苗等失信事件频频发生，极大地消解了公众对国内市场的信心，由此增加了交易风险和交易成本。由于市场机制和配套政策不完备，国际通行的认证认可在相关行业的采信受限，其传递信任作用未能得到充分显示。在缺乏足够健全的市场信任机制的情况下，市场化改革的贸易便利化措施难以持久深入。
三是一些部门以技术评价为手段设置行业壁垒，增设不必要的市场准入环节，增加制度性交易成本。在绿色产业等领域，存在形形色色的行业评价类准入制度，如清洁生产审核、绿色制造认定、绿色建筑选用产品证明、绿色建材评价等。这些行业评价项目并非国家统一的认证制度，多由相关部门根据职能自行设立，不以“认证”名义开展，但往往与认证活动相混淆，既增加企业的市场准入成本，又影响正常贸易活动的开展。
四是贸易保护主义日趋抬头，国际贸易壁垒呈现多样化特点，以合格评定程序设置的贸易壁垒值得关注。我国成为遭遇国外贸易壁垒影响、国外贸易调查最多的国家。据统计，2016年我国有40%的企业遭遇过国外贸易技术壁垒，直接损失高达933.8亿美元，新增成本247.5亿美元。其中有大约30%左右体现为认证、检测等合格评定程序。来自新兴市场、新产业领域的贸易技术壁垒呈增多态势。美国是认证制度最为完备的国家之一，如针对食品的FDA认证、针对日用消费品的UL认证、针对电子产品的FCC认证、针对机动车的DOT认证等，其突出特点是通过对认证结果的采信和对认证机构的认可，强化美国政府部门如联邦食品药品监督管理局（FDA）、美国环保署（EPA）、联邦通信委员会（FCC）对国际贸易的管控力。在中美贸易摩擦加剧的背景下，宜加强对美国贸易壁垒动态的关注和应对。
（二）认证认可促进贸易便利化的对策措施
在全面深化改革、更高水平对外开放的背景下，充分发挥认证认可的作用，有助于破除影响市场机制发挥决定性作用和更好发挥政府作用的瓶颈障碍，进一步优化市场营商环境，完善贸易便利化的制度化安排。
第一，深化认证认可制度改革创新，提升认证认可满足市场需求的供给质量。一是改革认证检测机构审批制度，进一步放宽市场准入。根据风险等级实行审批事项分类管理，取消人员注册等不必要限制，解决从业机构“准入不准营”问题。二是改革强制性产品认证制度，进一步优化产品准入。按照必要性和最小化原则，建立认证目录动态调整机制，允许企业采用自我声明方式，降低企业认证费用。三是改革自愿性认证制度，开发更加适应市场需求的自愿性工业产品、食品农产品、管理体系和服务认证制度。四是改革认证监管制度，全面推行“双随机一公开”检查方式，建立认证质量追溯机制和有效性评估机制，严格落实认证主体责任。
第二，构建新型市场监管机制，强化认证认可在市场监管中的作用。一是以认证认可为手段，加快建立市场信任机制，弥补市场机制有效发挥作用的“关键性缺失”；二是以认证认可为手段，实施信用监管，将认证认可信息纳入企业信用信息公示、社会信用信息共享平台，对获证产品及企业给予更高信用等级；三是以认证认可为手段，创新行政监管方式，改变监管部门直接查市场、查企业、查产品的微观检查方式，发挥第三方机构的专业优势，为监管部门提供监管对象的评价信息，提高监管质量和效率。
第三，整合规范认证事项，完善行业评价制度。清理涉及认证、检验检测的行政许可和行业评价制度，凡已建立国家统一认证制度的，不再设立类似的合格评定项目；面向社会的第三方技术评价活动应遵循通用准则和标准，逐步向国家统一的认证制度转变。加快建设统一的绿色产品标准、认证、标识体系。清理涉及检验检测能力的行政许可事项，避免重复评价，实施统一的资质认定管理。
第四，健全认证认可采信机制，完善政策支持措施。健全政府、行业、社会等多层面的认证采信机制，制定鼓励企业参与自愿性认证活动的激励措施，出台质量认证责任保险、获证企业授信等政策。推动各级政府加快质量认证体系建设，健全组织机构和工作机制，完善配套政策。清理涉及认证认可、检验检测的法律法规和规章，修订《认证认可条例》，推动合格评定立法进程。
第五，加快国际互认体系构建，满足高水平对外开放需要。加强政府间、从业机构间多层次合作，推动多双边互认协议数量持续增长。加快构建“一带一路”认证认可合作机制，在“一带一路”、自贸区框架下积极达成互认安排，促进区域贸易畅通。加快我国检验检测认证“走出去”步伐，鼓励支持国内机构拓展国际业务，服务中国企业“走出去”和国际产能合作。积极参与和主动引领认证认可国际标准、规则制定，培育具有国际影响力的中国认证品牌，提升我国参与全球经济治理的能力。(《中国市场监管研究》第12期)
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来源：微斯言
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